这次推进会暨专题培训班是经中央编办主任会议研究同意召开的，主要任务是贯彻落实两办印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），推进这项工作的全面展开。这既是一个工作推进会，也是一个专题培训班，我们一是要学习领会文件精神，把中央精神吃透，二是要通过试点经验介绍、现场教学、研讨交流等不同方式研究如何贯彻落实。目前，各地党委政府对这项改革都进行了研究和安排，各级编办也正在会同有关部门积极进行各项准备，制定工作计划，并提出一些改革中需要明确的问题，结合这些情况，我讲几点意见。

一、深入推进经济发达镇行政管理体制改革是全面深化改革的一项重要任务

深入推进经济发达镇行政管理体制改革，是党中央、国务院在全面深化改革形势下作出的重要决策，是党的十八大和十八届三中全会部署的重要任务，也是党中央、国务院交给我们的一项涉及面广、综合性强、情况复杂的重要改革。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。近些年中央领导同志对此也多次作出重要批示指示，习近平总书记指出，“眼睛不要只盯着大城市，中国更宜多发展中小城市及城镇。”李克强总理也强调“小城镇能够就地就近聚集人口、吸纳就业，是统筹城乡发展的重要关节点，要在优化布局中打造更多有活力的小城镇。”乡镇一级在我国国家治理体系中处于最基层，在贯彻落实党的方针政策、国家法律法规和联系服务群众等方面发挥着不可替代的作用。经济发达镇作为乡镇政权的类型之一，其发展模式、转型路径、面临的突出矛盾和问题等具有很强的代表性，一定程度上是整个乡镇行政体制的缩影。

改革开放以来，随着我国经济社会发展和城镇化建设不断加快，东部地区陆续出现了一批人口和经济规模特别大的镇，有的达到甚至超过了中等城市规模，但普遍面临着“人大衣小”、“脚大鞋小”、权责不一致等不适应问题。与此同时，中西部地区也有一些镇发展基础较好，占所在县域经济比重很高，发展潜力很大，但政府功能不完善、权责不对等、公共服务薄弱等问题突出，制约了其进一步发展。2010年4月，经中央编委批准，中央编办会同中央农办、发展改革委、公安部、民政部、财政部在15个省份进行了改革试点。经过五年多的实践探索，初步破解了经济发达镇体制机制障碍，为探索和创新新型城镇化行政管理体制提供了有益的经验。

当前我国经济社会发展处在爬坡过坎的关键阶段，经济运行存在不少突出矛盾和问题，经济增长内生动力需要进一步增强，供给侧结构性改革和“放管服”改革需进一步深化。深入推进经济发达镇行政管理体制改革，可以进一步激发经济发达镇发展内生动力，充分发挥其对周边辐射带动作用，有利于发展经济，统筹城乡发展，吸纳农村劳动力就近就地转移，实现“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地城镇化”，引导推动人口和产业在区域空间上合理布局，稳步提升城镇化水平和质量。同时，这项改革对于解决其他乡镇面临的类似问题也具有先导示范作用，可以为下一步全面深化乡镇行政体制改革、加强基层政权建设提供借鉴、积累经验、开拓思路。要通过改革，切实加强基层政权建设、巩固党的执政基础，以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点，以探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式为保障，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制，进一步激发经济发达镇发展内生动力，充分发挥其对周边辐射带动作用，为推进基层治理体系和治理能力现代化、提高新型城镇化质量水平和加快实现城乡统筹发展提供体制机制保障。

二、中央层面协调机制和工作安排已经明确

经济发达镇行政管理体制改革前期试点取得积极进展，在扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能、创新基层政府组织架构和行政体制、破解制约经济发达镇发展体制机制瓶颈方面取得明显成效，但仍面临一些共性问题，如下放的部分县级管理权限缺乏制度保障，财政管理体制无法适应经济发达镇经济社会建设需要，各方面改革缺乏有效统筹、还没有形成政策合力等。地方普遍希望能从国家层面作出一些明确的政策规定，一些未开展试点的省份也积极要求纳入改革范围。2014年以来，我们对经济发达镇行政管理体制改革试点作了进一步梳理和总结，向中央编委呈报了改革试点工作总结，提出“经济发达镇行政管理体制改革试点五年多，成效明显，主要政策思路基本成熟，可以在符合条件的地方进一步推开。”2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》明确要求“研究提出深化经济发达镇行政管理体制改革指导意见”。根据中央要求，中央编办会同中央组织部、中央农办、全国人大法工委、发展改革委、公安部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、国务院法制办、国家统计局、银监会等部门，多次联合赴地方调研，共同召开会议研讨，对重点政策集体攻关、反复研究，在总结过去五年多试点经验基础上，起草了《指导意见》稿。文件起草过程中，广泛听取了地方各级党委政府、基层干部和中央有关部门的意见建议。《指导意见》经中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过后，2016年12月以中共中央办公厅、国务院办公厅名义印发，提出了改革目标，明确了改革任务，对改革作出安排部署。

《指导意见》印发以后，中央编办高度重视，在2017年年初召开的全国编办主任会议上对文件精神专门进行了学习传达，并对如何加强协调、督促和落实专门进行研究，制定了工作方案，积极推动抓好落实。考虑到经济发达镇行政管理体制改革情况复杂，政策性很强，为了搞好协调配合、加强工作指导，经报国务院和中央编委领导同意，我们商有关部门成立了深入推进经济发达镇行政管理体制改革工作小组，张纪南同志任组长，中央组织部、发展改革委、民政部3个部门的分管负责同志担任副组长，中央农办、公安部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、农业部、国务院法制办、国家统计局、银监会等部门分管负责同志为成员，上述部门的有关司局负责同志为联络员。工作小组2017年3月20日召开了第一次会议，听取了各成员单位意见，对相关工作进行了研究安排，会议讨论通过的工作小组主要职责和工作机制等文件，印发时也已经抄送各省级编办参考。中央层面成立这个工作小组，主要是搭建部门间协调配合的工作平台，依托这个工作平台，加强对地方推进经济发达镇行政管理体制改革的指导和服务，研究解决改革中的一些共性困难问题。各部门对这项改革都非常支持，表示要将经济发达镇行政管理体制改革和推进“三农”工作、基层相关改革任务结合起来统筹考虑，形成合力。工作小组第一次会议还研究明确了需由中央层面协调落实的12项改革举措，这些任务有的属于制度建设，有的属于方向性要求，都明确了部门任务分工以及组织保障和工作要求。

工作小组下设办公室，我担任办公室主任，中央编办三司和中央组织部、发展改革委、民政部相关司局负责同志任副主任，办公室具体工作由中央编办三司承担。工作小组办公室的机制比较灵活，日常工作中需要共同研究的问题，一般只召集相关的部门进行会商，有的也会采取个别沟通的办法，涉及哪个部门的问题，我们就共同研究。办公室的运行方式和具体工作主要有：一是承担工作小组的日常工作，具体协调部门间涉及改革的相关事宜，跟踪落实工作小组议定事项情况，及时通报改革相关工作情况。二是做好相关政策的协调落实。协调配合相关部门加强调研，研究细化和完善相关政策，推动抓好落实。三是抓好各地改革方案备案工作。各地改革方案正式印发前，要进行备案。各地方案报来以后，办公室将及时发给各部门征求意见，请各部门就涉及的相关政策问题进行研究，由办公室统一汇总进行反馈。四是开展督促检查和专题调研。适当时候办公室将组成调研组，赴地方进行调研督导。及时研究改革中的新情况新问题，总结推广好的经验做法。加强宣传工作，引导各地稳妥有序推进改革，营造良好改革氛围，按照中央精神把这项工作做好。

三、深入推进经济发达镇行政管理体制改革需要把握的几个重点

经济发达镇行政管理体制改革作为生产关系适应生产力发展、上层建筑适应经济基础要求的一项重要改革，涉及诸多体制机制问题，涉及到方方面面的工作，“上面千条线、下面一根针”，最后都要到基层落实，需要统筹研究推进。各地要认真领会中央文件精神实质，围绕制约经济发达镇发展的突出问题进行大胆改革，要在全面落实改革各项任务的同时，重点把握好以下几个方面：

（一）通过扩权完善经济发达镇政府职能。赋予经济发达镇与其规模相适应的经济社会管理权限，是经济发达镇行政管理体制改革的关键所在，也是难点所在。经济发达镇贴近群众、靠近一线，随着新型城镇化进程的加速推进，承担了繁重的经济社会管理和公共服务责任，其职能既不同于一般乡镇，也有别于县以上政府，现有经济社会管理权限和执法权限等难以满足工作需要，公共服务供给不足、权责不对等问题比较突出。前期试点中，一些地方根据实际需要，将一些县级管理权限下放给经济发达镇，取得了很好的成效。实践证明，这些权限经济发达镇能接得住，也能干得好。但按照法律法规规定，这些事权属于县级政府工作部门，很多经济发达镇反映行使起来还是“理不直、气不壮”。这次文件明确了有关政策，就是要为经济发达镇扩大管理权限提供制度保障。各地推进改革中，要紧紧扣住扩权放权这个关键，坚持问题导向和需求导向，给经济发达镇更多的自主权，进一步完善政府职能，提升经济社会管理水平，增强经济发达镇内生动力，以工促农、以城带乡，增强其对周边乡镇和农村的辐射带动作用，将城镇基本公共服务覆盖到农村，促进“三农”问题的解决，提高新型城镇化质量水平，加快实现城乡统筹发展，促进全社会和谐发展，共同进步。

（二）构建简约灵活高效的组织架构。经济发达镇有体制机制活、行政成本低、管理扁平化等优势，一些地方通过优化机构设置、统筹使用人员编制、政府购买服务，以及推行集中审批服务和综合行政执法、探索建立“前台+后台”管理模式等办法，实现了有限行政资源的集约利用，保持低成本优势，大大提升了行政效能。不少经济发达镇常住人口和GDP规模与一些县（市）相当，行政成本只占县级政府10%左右，实现了现代行政效能所追求的低投入、高产出。推进改革过程中，要充分发挥这个优势，因地制宜设置机构，着力探索构建符合基层政权定位、适应新型城镇化需求的新型行政管理体制。当然，经济发达镇在经济总量、产业结构、地域面积、人口数量等方面情况差异很大，不要求统一机构设置模式，但一定要适应城镇管理的特点，遵循精简、统一、效能的原则，从实际出发确定适合自身发展需要的组织架构，在机构编制、集中审批、综合执法等方面加大探索力度，使经济发达镇政府管理更加贴近基层、贴近群众，充分发挥经济发达镇独特的层级和职能优势，做基层政府管理创新的典型和表率，建设人民满意政府。

（三）加强基层党建和组织政权建设。经济发达镇行政管理体制改革在落实各项改革措施的同时，要同步加强和改善基层党建和组织政权建设，落实党建工作责任制，深入研究加强党的建设的具体措施，以高的标准、严的要求，夯实基层政权建设。经济发达镇在创新服务管理方式上，各地有充分的自主权，舞台和空间更大。要立足基层政权的基本定位和实际，加强改革创新，探索与经济发达镇实际需求相适应、与城镇化发展方向相适应的政府管理方式。要大力培育社会组织，不断激发社会活力，构建党政主导、多种主体共同参与的社会建设和社会管理新格局，推进基层治理体系和治理能力现代化。

（四）协调推进经济发达镇行政管理体制改革与各专项改革。推进经济发达镇行政管理体制改革，既要解决这些镇本身在发展中遇到的体制机制问题，更要通过这些镇的发展，来辐射带动周边，优化发展布局，推动实现城乡统筹、人与自然和谐发展。要实现这一目标，必须将经济发达镇行政管理体制改革与相关方面的改革配套衔接，如发展改革部门牵头推进的新型城镇化综合改革，住建部门开展的特色小镇培育，科技部门开展的专业小镇、技术创新专业镇等。要把推进经济发达镇行政管理体制改革和各项改革紧密结合起来，协调推进，赋予相同的土地、建设、金融、技术等扶持政策，打造改革整体效应。机构编制部门作为经济发达镇行政管理体制改革牵头部门，给党委政府当好参谋助手，要有“功成不必在我”的胸怀，积极主动加强沟通、互相配合，会同相关部门搞好工作衔接，形成改革合力，坚决不搞画地为牢、各自为政，避免改革政策在基层碎片化现象。

　　（五）因地制宜加大探索创新力度。《指导意见》明确了深入推进经济发达镇行政管理体制改革的有关政策措施和工作要求，为打通经济发达镇体制瓶颈提供了政策指引，前期试点中的一些创新做法也已经在文件中作为制度措施予以明确。但各地情况千差万别，改革本身也具有渐进性和复杂性，推进经济发达镇行政管理体制改革不能满足于已有的实践，而是要在改革试点的基础上，围绕改革目标，结合本地实际，因地制宜继续探索，在各个方面形成新的改革成果。经济发达镇具备良好的创新条件，要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法，通过经济发达镇创新倒逼上级机关职能转变，不断将改革推向深入。要坚持上下联动，中央和省、市、县、镇保持密切联系，建好改革的“前哨站”、“侦察岗”，做好中央顶层设计与基层改革创新相互促进结合，推动点上经验在面上开花结果，让改革红利在更大范围释放。

四、加强协调配合，确保改革取得实效

2017年是实施“十三五”规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年。2017年下半年我们党即将召开具有重大而深远意义的第十九次全国代表大会，对各项事业作出新的战略部署。我们一定要适应新形势新任务新要求，切实把深入推进经济发达镇行政管理体制改革这项工作做好，落实工作责任，完善政策措施，狠抓工作落实，确保改革取得实效。

一要明确责任，协同推进改革。中央明确，深入推进经济发达镇行政管理体制改革由省委、省政府负总责。以地方党委政府为主落实的改革举措，原则上由省级党委政府统筹推动落实。中央有关部门主要是工作指导，政策协调，加强对地方改革的服务。机构编制部门要在省委省政府的统一领导下，积极主动会同有关部门协同推进改革，深入一线，加强指导、督促检查、狠抓落实。改革中遇到一些突出问题、难点问题，可以及时向中央编办及有关部门反映，共同研究解决。

二要坚持标准，做好选点报备工作。《指导意见》报中央审定之前，我们与国家统计局反复研究指导标准问题。从经济和人口规模较大镇所处地域特征看，一般可分为两种情况：一是城关镇和城区镇，多数已被纳入现有的城市规划建设范围，其行政管理体制改革需要与所在县（市、区、旗）政府和城市政府统筹研究推进。二是一般意义上的“中心镇”，其城镇规划建设自成体系，是县域经济新的增长极，对周边乡镇和农村辐射带动作用强，是推进改革的重点。据初步测算，按《指导意见》的标准纳入经济发达镇行政管理体制改革范围的非城关镇个数近300个。各地要制定工作方案，明确时间节点和任务分工，要结合实际研究制定经济发达镇的具体认定程序和标准，要确保质量、严格把关、规范审批。各省（区、市）改革方案原则上应在2017年上半年完成备案，用3年左右时间基本实现改革总体目标。当然，各地在确定经济发达镇名单时要综合考虑各方面的因素，一时拿不准的，也可以分批确定报备，逐步扩大改革范围。我们还将研究建立检查评估方法机制，适时进行检查评估，改革任务基本完成时要抽查验收。

三要总结经验，营造良好改革氛围。已开展改革试点的省份，要切实巩固试点成果，完善政策措施，进一步深化改革；未开展试点的省份，可以边试点边总结，逐步扩大改革范围。改革中要及时发现新问题，及时反映，我们共同研究解决。要注重总结好的经验做法，积极进行推广。要主动争取社会各界的理解支持，充分利用有利条件，化解不利因素，做好舆论宣传，凝聚改革共识，营造良好的改革氛围，确保改革顺利平稳推进。

同志们，深入推进经济发达镇行政管理体制改革意义重大，任务艰巨。中央已经作了明确的安排部署，当前的主要任务是抓好贯彻落实，要按照稳中求进的工作总基调，把工作做细做实，狠抓落实，推动改革再创佳绩，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。

（作者系中央编办副主任）

注：本文是何建中同志在中央编办2017年4月24日至26日召开的经济发达镇行政管理体制改革推进会暨专题培训班上的讲话。